8C_57/2009
Arrêt du 13 janvier 2010
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mmes les Juges Ursprung, Président, Leuzinger,
Frésard, Niquille et Maillard.
Greffier: M. Métral.
Parties
Secrétariat d'Etat à l'économie, Effingerstrasse
31, 3003 Berne,
recourant,
contre
Association patronale interprofessionnelle, Le Fondateur de la Caisse
paritaire interprofessionnelle de chômage,
intimée.
Objet
Assurance-chômage (condition de recevabilité),
recours contre le jugement du Tribunal administratif
fédéral, Cour II, du 25 novembre 2008.
Faits:
A.
Le 6 octobre 2003, l'Association patronale interprofessionnelle de X._,
en qualité de fondatrice de la Caisse paritaire
interprofessionnelle de chômage de X._ (ci-après : la
CPI), a conclu avec la Confédération suisse,
représentée par le Département
fédéral de l'économie, une convention portant sur
l'application de la loi fédérale sur
l'assurance-chômage (ci-après : la Convention). Cet accord
définit les conditions-cadres de la collaboration entre la
Confédération et la fondatrice de la CPI pour la
période du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2008. La
Convention énumère notamment les tâches à
accomplir par la CPI et prévoit l'indemnisation de la fondatrice
pour les frais d'administration qui découlent de
l'accomplissement de ces tâches. Elle contient notamment une
réglementation d'après laquelle cette indemnisation n'est
que partielle (« malus » laissé à la charge
de la fondatrice de la CPI) si les frais d'administration sont
excessifs par rapport aux prestations fournies par la caisse.
Le 16 août 2007, le Secrétariat d'Etat à
l'économie (ci-après : seco) a rendu une «
décision concernant l'agrément du compte annuel (bilan et
compte d'exploitation) et du compte annuel des frais d'administration
de l'exercice 2006 » de la CPI. En substance, il a
agréé les comptes de la CPI, en émettant toutefois
une réserve sur la comptabilisation de prestations de la CPI
pour le suivi de deux apprenties. Le seco a par la suite
réexaminé cette décision; il a modifié la
réserve qu'il avait émise et admis la comptabilisation de
prestations supérieures à celles reconnues
précédemment pour le suivi des apprenties
(décision du 29 août 2007).
Par une troisième décision du 10 septembre 2007, le seco
a fixé à 98'394 francs le montant des frais
administratifs qui seraient laissés à la charge de la
fondatrice de la CPI pour l'année 2006, en raison d'un rapport
frais d'administration/prestations trop élevé.
B.
L'Association patronale interprofessionnelle de X._ a recouru contre
les décisions des 29 août et 10 septembre 2007 devant le
Tribunal administratif fédéral. Par jugement du 25
novembre 2008, celui-ci a annulé les décisions
entreprises, « la Confédération [étant]
renvoyée à la voie de l'action pour faire valoir une
éventuelle prétention découlant de la Convention
passée avec [la fondatrice] de la caisse ».
C.
Le seco interjette un recours en matière de droit public contre
ce jugement, dont il demande l'annulation, sous suite de frais et
dépens. A titre préalable, il a demandé l'octroi
de l'effet suspensif au recours.
Par ordonnance du 9 février 2009, le Tribunal
fédéral a invité l'intimée à
déposer sa réponse, y compris sur la question de l'effet
suspensif au recours, en précisant qu'aucune mesure
d'exécution du jugement entrepris ne pourrait être prise
jusqu'à ce que soit tranché le sort de la requête
d'effet suspensif. L'intimée a conclut au rejet du recours, sous
suite de frais et dépens, sans s'opposer à l'octroi de
l'effet suspensif au recours.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 135 II 22
consid. 1 p. 24; 134 V 138 consid. 1 p. 140).
2.
Le recours est dirigé contre un jugement rendu dans une cause de
droit public par le Tribunal administratif fédéral (cf.
art. 82 let. a et 86 al. 1 let. a LTF). La contestation ne porte pas
sur l'un des objets mentionnés à l'art. 83 LTF. En
particulier, le jugement entrepris n'est pas une décision en
matière de subventions auxquelles la législation ne donne
pas droit (cf. art. 83 let. k LTF), mais porte sur l'approbation des
comptes de la CPI et la question de l'indemnisation des fondateurs
d'une caisse de chômage pour les frais d'administration de cette
caisse; or, l'art. 92 al. 6 LACI ouvre un droit à une telle
indemnisation lorsque les conditions en sont remplies. Le jugement
entrepris n'est pas une décision en matière d'entraide
pénale internationale, de responsabilité étatique
ou de rapports de travail de droit public, de sorte que les conditions
particulières posées par les art. 84 et 85 LTF à
la recevabilité du recours ne sont pas applicables en
l'espèce.
3.
3.1 Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un
recours en matière de droit public quiconque a pris part
à la procédure devant l'autorité
précédente ou a été privé de la
possibilité de le faire (a), est particulièrement atteint
par la décision ou l'acte normatif attaqué (b), et a un
intérêt digne de protection à son annulation ou
à sa modification (c). Lorsqu'elles remplissent ces conditions,
les collectivités publiques peuvent fonder directement sur cette
disposition leur qualité pour interjeter un recours en
matière de droit public (cf. ATF 135 II 12 consid. 1.2.1 p. 15;
156 consid. 3.1 p. 157 sv.; 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 46 sv.). En
revanche, une autorité prise isolément ou une branche de
l'administration sans personnalité juridique l'invoquerait en
vain (ATF 134 II 45 consid. 2.2.3 p. 48; 127 II 32 consid. 2f p. 38;
123 II 371 consid. 2d p. 375, 542 consid. 2f p. 542).
Dans deux arrêts C 282/06 du 3 juillet 2007 (SVR 2007 Alv no 26
p. 81) et C 115/06 du 4 septembre 2006 portant, pour le premier, sur la
responsabilité des fondateurs d'une caisse de chômage
ensuite d'indemnités pour réduction de l'horaire de
travail allouées à tort et, pour le second, sur la
restitution par l'employeur d'indemnités pour réduction
de l'horaire de travail allouées à tort, la
qualité pour recourir du seco a été admise sans
être discutée ni même évoquée.
L'arrêt C 115/06 du 4 septembre 2006 a été rendu en
procédure gratuite (art. 134 OJ a contrario), le seco ayant au
demeurant obtenu gain de cause; il ne contient aucune indication sur
les motifs pour lesquels la qualité pour recourir du seco a
été admise. En revanche, dans le cinquième
considérant de l'arrêt C 282/06, rendu en procédure
onéreuse, le Tribunal fédéral a
considéré que le seco avait agi pour défendre un
intérêt patrimonial propre et a mis les frais de justice
à sa charge. En tant que cette jurisprudence
reconnaîtrait, implicitement tout au moins,
l'intérêt digne de protection du seco à recourir au
sens de l'art. 103 let. a OJ, applicable au litige tranché
à l'époque et auquel l'art. 89 al. 1 LTF correspond dans
une large mesure, elle ne saurait être maintenue. Etant
dépourvu de personnalité juridique, le seco - serait-ce
en qualité de gestionnaire du fonds de compensation de
l'assurance-chômage (art. 83 al. 1 let. b, 84 al. 1 et 3 LACI) -
n'est pas titulaire de la personnalité juridique ni d'un
patrimoine qui lui serait propre. En l'occurrence, la qualité
pour recourir du seco ne peut donc pas se déduire de l'art. 89
al. 1 LTF, quand bien même il a rendu les décisions
administratives à l'origine de la présente
procédure (cf. ATF 135 II 156 consid. 3.1 p. 159; 134 II 45
consid. 2.2.1 p. 47). Le recourant ne se prévaut d'ailleurs pas
de cette disposition légale.
3.2
3.2.1 Le seco soutient avoir qualité pour recourir devant le
Tribunal fédéral, dans le domaine de
l'assurance-chômage, en vertu de l'art. 89 al. 2 let. a LTF.
3.2.2 Aux termes de l'art. 89 al. 2 let. a LTF, ont notamment
qualité pour former un recours en matière de droit public
la Chancellerie fédérale, les département
fédéraux ou, pour autant que le droit
fédéral le prévoie, les unités qui leur
sont subordonnées, si le respect de la législation
fédérale dans leur domaine d'attributions est mis en
cause. La qualité pour recourir n'est pas liée à
un intérêt digne de protection ni à un
intérêt public spécifique (cf. ATF 131 II 121
consid. 1 p. 124; WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2009, no 45 ad
art. 89).
Le seco est un office rattaché au Département
fédéral de l'économie (art. 5 de l'Ordonnance sur
l'organisation du Département fédéral de
l'économie, du 14 juin 1999 [Org DFE; RS 172.216.1]). Il s'agit
d'une unité subordonnée à ce département,
au sens de l'art. 89 al. 2 let. a LTF, de sorte que cette disposition
limite sa qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral aux cas dans lesquels le droit
fédéral le prévoit.
3.2.3 En vertu de l'art. 101 LACI, et en dérogation à
l'art. 58 al. 1 LPGA, les décisions et les décisions sur
recours du seco ou de l'organe de compensation de
l'assurance-chômage (administré par le seco : art. 83 al.
3 LACI), peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal
administratif fédéral. L'art. 102 LACI prévoit par
ailleurs que le seco a qualité pour recourir devant les
Tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des
autorités cantonales, des offices régionaux de placement
et des caisses (al. 1). Le seco a en outre la qualité pour
recourir « devant le Tribunal fédéral des
assurances contre les décisions des tribunaux cantonaux des
assurances » (al. 2; en allemand : « Gegen Entscheide des
kantonalen Versicherungsgerichts [...] zur Beschwerde vor dem
Eidgenössichen Versicherungsgericht berechtigt »; en italien
: « Contro le decisioni dei tribunali cantonali delle
assicurazioni [...] hanno diritto di ricorrere davanti al Tribunale
federale delle assicurazioni »).
3.2.4 La loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005
(LTF) est entrée en vigueur le 1er janvier 2007, abrogeant et
remplaçant la loi fédérale d'organisation
judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; aRS 3 521). Elle a
consacré l'intégration de deux tribunaux
fédéraux (Tribunal fédéral et Tribunal
fédéral des assurances) en un seul (Tribunal
fédéral). Le maintien, à l'art. 102 LACI, de la
désignation du Tribunal fédéral des assurances,
plutôt que du Tribunal fédéral, comme
autorité de recours contre les jugements des tribunaux cantonaux
des assurances résulte manifestement d'un simple oubli du
législateur d'adapter la loi aux modifications de l'organisation
judiciaire fédérale entrées en vigueur le 1er
janvier 2007. Nonobstant le texte légal, le seco dispose bien de
la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral contre les jugements rendus dans le domaine de
l'assurance-chômage par les tribunaux cantonaux des assurances.
3.2.5 L'art. 102 al. 2 LACI n'attribue pas explicitement au seco la
qualité pour recourir contre un jugement rendu par le Tribunal
administratif fédéral dans le domaine de
l'assurance-chômage. Dans ses trois versions linguistiques, cette
disposition ne mentionne que les jugements rendus par les tribunaux
cantonaux des assurances. Contrairement au maintien de la
référence au Tribunal fédéral des
assurances comme autorité de recours, il ne s'agit pas là
d'une simple inadvertance.
La teneur actuelle de l'art. 102 al. 2 LACI découle d'une
modification de cette disposition entrée en vigueur avec la
LPGA, le 1er janvier 2003. A l'époque, la Commission de recours
du Département fédéral de l'économie
(« Commission de recours DFE ») était l'instance de
recours contre les décisions du seco ou de l'organe de
compensation de l'assurance-chômage (art. 101 let. c LACI, dans
sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002; RO 1992 325,
2000 189). Ses décisions pouvaient faire l'objet d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances (art. 101 let. d LACI,
dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002). La
qualité pour recourir contre les décisions des
autorités cantonales de recours ou de la Commission de recours
DFE était reconnue de manière générale
à celui qui était touché par la décision et
avait un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 102 al. 1 LACI, dans sa
teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 [RO 1982 2218]; cf.
également art. 103 let. a OJ). L'art. 102 al. 2 LACI (dans sa
teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002) attribuait par
ailleurs au seco la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral des assurances contre les décisions des
autorités cantonales de recours. En revanche, il ne lui
attribuait pas de qualité particulière pour recourir
contre les jugements de la Commission de recours DFE. Le cas
échéant, il incombait au Département
fédéral de l'économie, et non au seco, de saisir
le Tribunal fédéral des assurances, conformément
à l'art. 103 let. b OJ.
La modification de l'art. 102 LACI introduite avec l'entrée en
vigueur de la LPGA, le 1er janvier 2003, n'avait pas pour objectif de
modifier, dans l'assurance-chômage, les voies de droit qui
existaient à l'époque, mais uniquement de supprimer de
cette disposition les références aux voies de droit
désormais régies par la LPGA; il s'agissait donc
uniquement d'adaptations formelles de la LACI à la LPGA (Message
du Conseil fédéral relatif à la modification de
l'annexe de la loi fédérale sur la partie
générale du droit des assurances sociales
[révision de l'annexe de la LPGA], du 7 novembre 2001; FF 2002
787 ch. 2.3.2.4). Il s'ensuit que l'art. 102 al. 2 LACI ne fondait pas,
tant dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 que
dans celle en vigueur depuis le 1er janvier 2003, la qualité du
seco pour recourir devant le Tribunal fédéral des
assurances contre les décisions de la Commission de recours DFE
en matière d'assurance-chômage. On ne saurait
déduire le contraire de l'arrêt C 115/06 du 4 septembre
2006 (cf. consid. 3.1 ci-avant), en l'absence de toute indication
relative aux motifs pour lesquels cette qualité pour recourir
avait été admise.
L'attribution des compétences de la Commission de recours DFE au
Tribunal administratif fédéral, dans le cadre de la
réforme de l'organisation judiciaire fédérale
entrée en vigueur le 1er janvier 2007, n'a pas
entraîné de modification de l'art. 102 al. 2 LACI. Il n'y
a donc aucun motif d'admettre, contrairement au texte de l'art. 102 al.
2 LACI, qu'il attribuerait désormais au seco la qualité
pour interjeter un recours en matière de droit public contre les
jugements du Tribunal administratif fédéral.
4.
Vu ce qui précède, le recours en matière de droit
public interjeté par le seco n'est pas recevable. On cherche en
vain une disposition de droit fédéral qui fonderait la
qualité du seco pour recourir au sens de l'art. 89 al. 2 let. a
LTF. Le seco n'en cite aucune. Il n'y a par ailleurs pas lieu de lui
impartir un délai pour produire une procuration du
Département fédéral de l'économie - qui
aurait été compétent pour recourir - dès
lors que le seco a clairement indiqué agir en son propre nom et
non pas en qualité de représentant de ce
département (cf. ATF 127 V 149 consid. 1d p. 153).
5.
5.1 Le recourant a déposé une demande d'octroi de l'effet
suspensif au recours. Compte tenu du dispositif du jugement entrepris
(annulation des décisions litigieuses du seco), ainsi que de ces
décisions elles-même - il s'agissait, à
première vue, de décisions négatives refusant
à la fondatrice de la CPI l'indemnisation d'une partie des frais
d'administration pour l'année 2006, voire de décisions
uniquement constatatoires concernant la tenue des comptes de la CPI -,
cette demande était vraisemblablement d'emblée sans
objet. Si tel n'était pas le cas, elle est de toute façon
désormais dépourvue d'objet en raison du présent
arrêt.
5.2 Il n'y a pas lieu de mettre les frais de procédure à
la charge du recourant (art. 66 al. 4 LTF), ni de l'intimée
(art. 66 al. 1 LTF). Cette dernière ne peut par ailleurs pas
prétendre de dépens, dès lors qu'elle n'est pas
représentée par un mandataire professionnel (cf. ATF 133
III 439 consid. 4 p. 446; 115 Ia 12 consid. 5 p. 21).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au
Tribunal administratif fédéral, Cour II, et au
Département fédéral de l'économie.
Lucerne, le 13 janvier 2010