C 35/06

Urteil vom 7. September 2006 III. Kammer

Präsident Ferrari, Bundesrichter Meyer und Seiler; Gerichtsschreiber Krähenbühl

Arbeitslosenkasse X._ und Y._, Landweg 3, 6052 Hergiswil NW, Beschwerdeführerin,

gegen

Staatssekretariat für Wirtschaft, Direktion, Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung, TCRV, Effingerstrasse 31, 3003 Bern, Beschwerdegegner

Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, Frauenkappelen

(Entscheid vom 27. Dezember 2005)

Sachverhalt:

A. Mit Verfügung vom 17. August 2004 genehmigte das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) die Jahresrechnung 2003 der Arbeitslosenkasse der Kantone X._ und Y._. Den mit der Jahresrechnung verbundenen Antrag auf Verwaltungskostenentschädigung von Fr. 24'538.65 nahm es indessen von der Genehmigung mit der Begründung aus, beim geltend gemachten Betrag handle es sich um zusätzliche Arbeitgeberbeiträge an die Pensionskasse des Kantons Y._, welche entrichtet wurden, "um im 2003 die für das Vorjahr fehlenden Vermögenserträge auszugleichen"; für die Anrechenbarkeit dieser Nachzahlung gebe es keine bundesrechtliche Grundlage, weshalb eine Vergütung durch den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung (nachstehend: ALV-Fonds) ausgeschlossen sei.

B. Die Arbeitslosenkasse beantragte der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (nachstehend: REKO/EVD) beschwerdeweise die Aufhebung der Nichtgenehmigung der in der Jahresrechnung 2003 aufgeführten Verwaltungskostenentschädigung im Bereich der Personalkosten im Betrag von Fr. 24'538.65. Die REKO/EVD wies die Beschwerde mit Entscheid vom 27. Dezember 2005 ab.

C. Die Arbeitslosenkasse erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren um Feststellung, dass die Arbeitgeberbeiträge an die Pensionskasse in Höhe von Fr. 24'538.65 anrechenbare Verwaltungskosten im arbeitslosenversicherungsrechtlichen Sinne darstellen und ihr durch den ALV-Fonds zu vergüten sind.

Das seco verweist auf seine Vernehmlassung an die Vorinstanz vom 27. Dezember 2004 und verzichtet in materieller Hinsicht auf eine Stellungnahme.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Zu prüfen ist, ob die Arbeitgeberbeiträge an die Pensionskasse von Fr. 24'538.65, welche zwecks Ausgleichs der dieser fehlenden Vermögenserträge im Jahr 2002 im folgenden Jahr entrichtet und deshalb erst in der Jahresrechnung 2003 berücksichtigt wurden, als mit dem Vollzug der bundesrechtlichen Arbeitslosenversicherung verbundene Verwaltungskosten über den ALV-Fonds (Art. 84 AVIG) zu vergüten sind.

1.2 Die diese Frage verneinende Verfügung des seco vom 17. August 2004 hat nicht die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zum Gegenstand. Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft daher nur, ob die vorinstanzliche Rekurskommission Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG), wobei es an die Parteianträge gebunden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 OG). Zudem ist das Verfahren grundsätzlich kostenpflichtig (Umkehrschluss aus Art. 134 OG; vgl. dazu aber nachstehende Erw. 5).

2.
2.1 Die Berechtigung auf die mit der Jahresrechnung 2003 von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Entschädigung in Höhe von Fr. 24'538.65 für den Ausgleich von im Jahr 2002 von der Pensionskasse nicht realisierten Vermögenserträgen beurteilt sich nach Art. 92 Abs. 6 AVIG (in der seit 1. Januar 2001 geltenden Fassung; AS 2000 3095 f.) in Verbindung mit dem unter dem Titel 'Vereinbarung mit den Trägern der Arbeitslosenkassen (Art. 92 Abs. 6 AVIG)' stehenden Art. 122c AVIV (in der ab 1. Januar 2001 gültig gewesenen Fassung [AS 2000 3101]) und ab 1. Juli 2003 in Verbindung mit Art. 122b AVIV (AS 2003 1849 f.), welcher an die Stelle des früheren Art. 122c AVIV getreten ist und diesen unter demselben Titel um einen neuen - für die Belange des vorliegenden Verfahrens jedoch nicht bedeutsamen - Absatz 2 erweitert (nachstehende Erw. 2.2.1). Zu beachten ist weiter die Verordnung über die Verwaltungskostenentschädigung der Arbeitslosenkassen vom 12. Februar 1986 (SR 837.12 AS 1986 332 ff.; nachstehend: ALK-Verwaltungskostenentschädigungs-Verordnung; vgl. nachstehende Erw. 2.2.2). Die vom seco herausgegebenen 'Finanzweisungen 01/2002, Voranschlag Verwaltungskostenentschädigung 2002 Arbeitslosenkassen (ALK)' wie auch 'Finanzweisungen 01/2003, Voranschlag Verwaltungskostenentschädigung 2003 Arbeitslosenkassen (ALK)' (nachstehend: Finanzweisungen ALK) schliesslich konkretisieren, im Sinne einer Verwaltungsweisung, die zur Diskussion stehende bundesrechtliche Entschädigungspflicht (nachstehende Erw. 2.2.3).
2.2
2.2.1 Art. 92 Abs. 6 AVIG sieht vor, dass der Ausgleichsfonds den Trägern der Kassen die anrechenbaren Kosten vergütet, die ihnen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach Artikel 81 entstehen (Satz 1); der Bundesrat bestimmt auf Vorschlag der Aufsichtskommission die anrechenbaren Kosten (Satz 2); er berücksichtigt die Bereitschaftskosten zur Überbrückung von Schwankungen des Arbeitsmarktes und das Haftungsrisiko (Art. 82) angemessen (Satz 3); die anrechenbaren Kosten werden in Abhängigkeit zur erbrachten Leistung vergütet (Satz 4); das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) kann mit den Kantonen Leistungsvereinbarungen abschliessen (Satz 5). Ausführungsbestimmungen über diese Leistungsvereinbarungen hat der Bundesrat in alt Art. 122c und dem heutigen Art. 122b AVIV - wie erwähnt (Erw. 2.1 hievor) - unter dem Titel 'Vereinbarung mit den Trägern der Arbeitslosenkassen (Art. 92 Abs. 6 AVIG)' erlassen. Deren für die Belange des vorliegenden Falles wesentlicher Inhalt (alt Art. 122c und aktueller Art. 122b [je Abs. 1 lit. d und e] AVIV) wurde im vorinstanzlichen Entscheid wiedergegeben, worauf verwiesen wird.

2.2.2 Art. 2 Abs. 1 lit. a der ALK-Verwaltungskostenentschädigungs-Verordnung bezeichnet die Personalkosten als für die ordentliche Verwaltungskostenentschädigung anrechenbar. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung kann die Ausgleichsstelle ausserordentliche Aufwendungen der Arbeitslosenkassen auf Gesuch hin ganz oder teilweise anrechenbar erklären. Abs. 3 sieht vor, dass Kosten nur anrechenbar sind, soweit sie bei rationeller Betriebsführung notwendig sind (Satz 1); bei der Festlegung werden die Anzahl der erledigten Fälle und die Bereitschaftskosten berücksichtigt (Satz 2). Nach Art. 2 Abs. 5 der Verordnung erlässt die Ausgleichsstelle Richtlinien über die rationelle Betriebsführung und die Festsetzung der anrechenbaren Kosten.

2.2.3 Die Finanzweisungen ALK des seco sehen in Ziff. 2 a2 auch Sozialleistungen als Teil der anrechenbaren Personalkosten vor, wobei im Einzelnen nebst den AHV/IV/EO/ALV-Beiträgen, den Kranken- und Unfallversicherungsbeiträgen von Kollektivversicherungen der Arbeitslosenkasse, den anerkannten Familienzulagen (Kinder-, Ausbildungs-und Geburtenzulagen) auch Beiträge für die berufliche Vorsorge sowie andere Sozialzulagen, höchstens jedoch im Rahmen der vergleichbaren kantonalen oder eidgenössischen Regelungen, genannt werden. Nicht anrechenbar sind Sozialleistungen laut Ziff. 4.1 der Finanzweisungen ALK jedoch insoweit, als sie die Sollvorgabe (2002 und 2003) von höchstens 21,5 % der Löhne und Gehälter überschreiten; tatsächlich ausbezahlte, ordentliche Pensionskassenleistungen wie beispielsweise Einkaufssummen infolge Reallohnerhöhungen sind indessen grundsätzlich anrechenbar, selbst wenn dadurch der Höchstsatz überschritten wird.

2.3 Da die vorerwähnten normativen Grundlagen in den in Betracht fallenden Jahren 2002 und 2003 zumindest inhaltlich keine Änderungen erfahren haben, welche sich auf den Verfahrensausgang auswirken könnten, kann letztlich offenbleiben, ob intertemporalrechtlich in materieller Hinsicht - wie von der Vorinstanz angenommen - die zu Beginn des Jahres 2003 gültig gewesenen gesetzlichen Bestimmungen beizuziehen sind. Auch Auswirkungen allfälliger Änderungen der rechtlichen Grundlagen formeller, das Verfahren betreffender Art stehen nicht zur Diskussion.

3.
3.1 Die Vorinstanz knüpfte zur Begründung ihres Entscheids vom 27. Dezember 2005 an BGE 131 V 461 an. Im dort auszugsweise publizierten Urteil hatte das Eidgenössische Versicherungsgericht ebenfalls über die Anrechenbarkeit von Beitragszahlungen an eine kantonale Pensionskasse unter dem Titel 'entschädigungsberechtigende Verwaltungskosten' zu befinden. Die in jenem Verfahren geltend gemachte Verwaltungskostenentschädigung ergab sich aus der vom damals am Recht stehenden Trägerkanton der Arbeitslosenkasse im Zuge einer mit einer grundlegenden Änderung des Finanzierungssystems verbundenen Fusion zweier kantonaler Pensionskassen übernommenen Verpflichtung, bisher aufgeschoben gewesene, mit der Fusion jedoch sofort fällig gewordene Arbeitgeberbeiträge über einen Zeitraum von 48 Jahren verteilt in Form jährlich gleich bleibender Annuitäten bestehend aus einer - jährlich geringer ausfallenden - Zinszahlung und einem - jährlich höheren - Amortisationsbetrag abzuzahlen. Für die erfolgte Schuldübernahme nahm der Kanton im Verhältnis der zum Fusionszeitpunkt bezüglich der Erhöhung der Altersgutschriften fällig gewesenen Arbeitgeberverpflichtungen Rückgriff auf die den bisherigen beiden Kassen angeschlossen gewesenen Arbeitgeber (BGE 131 V 462).

3.2 Das Eidgenössische Versicherungsgericht verneinte die Anrechenbarkeit der daraus erwachsenden Kosten und damit eine Vergütungspflicht des ALV-Fonds im Wesentlichen auf Grund der Überlegung, dass die vom Kanton zu leistenden Annuitäten Ausfluss des mit der Fusion vorgenommenen grundlegenden Finanzierungssystemwechsels sind; mit diesem ist ein Wechsel des Rechtsgrundes für die vom Kanton zu leistenden Zahlungen einhergegangen, weshalb es sich verbietet, die vor der Fusion vom Kanton geleisteten Arbeitgeberbeiträge den nunmehr - gänzlich unabhängig von der Entwicklung des jeweiligen Personalbestands, welcher im Kanton die Bundesgesetzgebung über die Arbeitslosenversicherung in den für die Schuldtilgung vorgesehenen 48 Jahren vollzieht - über Jahrzehnte hinweg immer in gleichbleibender Höhe fällig werdenden Annuitäten gleichzustellen; Letzteren kann daher nicht die Bedeutung einer auf Grund der von den berufsvorsorgeversicherten Kantonsangestellten im Bereich der Arbeitslosenversicherung geleisteten Arbeit erbrachten Beitragszahlung beigemessen werden, welche die Begründung einer Entschädigungspflicht des ALV-Fonds rechtfertigt (BGE 131 V 469 Erw. 4.1). Weiter mass das Gericht dem Umstand ausschlaggebende Bedeutung bei, dass die Neuorganisation der öffentlich-rechtlichen kantonalen Berufsvorsorge wesentlich auch eine Massnahme zur Sanierung der Pensionskassen darstellt; die erheblichen Kosten dieser Sanierung hat der Kanton zu tragen, widerspricht es doch gänzlich Sinn und Zweck der bundesrechtlichen Vorschriften über die Vergütung der den Kantonen aus der Durchführung der bundesrechtlichen Arbeitslosenversicherung entstehenden Kosten, die Aufwendungen einer solchen Sanierung kantonaler Pensionskassen auf den ALV-Fonds zu überwälzen; Sanierungskosten von an massiven Unterdeckungen leidenden öffentlich-rechtlichen Kassen, die nur mit Staatsgarantie am Leben zu erhalten waren, sind keine 'anrechenbaren Betriebskosten' im Sinne der im Arbeitslosenversicherungsrecht vorgesehenen Verwaltungskostenvergütungsregelung und werden von der ratio legis dieser Bestimmungen nicht erfasst; hierin liegt der entscheidende Grund, warum das seco die entsprechende Jahresrechnung der kantonalen Arbeitslosenkasse zu Recht insoweit nicht genehmigt hat, als sie den geltend gemachten Arbeitgeberbeitrag nicht als anrechenbare Verwaltungskosten anerkannt hat (BGE 131 V 470 f. Erw. 4.2).

4.
4.1 Die vorinstanzliche Rekurskommission erachtet diese Situation als mit der im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden vergleichbar und verneint deshalb eine Vergütungspflicht des ALV-Fonds hinsichtlich der im Jahre 2003 nachträglich für das Jahr 2002 bezahlten Arbeitgeberbeiträge. Damit hat sie weitgehend den Standpunkt des seco geschützt, welches in der im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Vernehmlassung - auf die es nunmehr verweist - ausgeführt hat, es könnten nur Kosten vergütet werden, die den Kassenträgern bei der unmittelbaren Aufgabenerfüllung entstehen; bei den nicht angerechneten Fr. 24'538.65 handle es sich um eine Nachzahlung an die Pensionskasse, zu der die Arbeitslosenkasse lediglich auf Grund kantonalen Rechts in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeberin verpflichtet gewesen sei; im bundesrechtlichen Arbeitslosenversicherungsrecht finde sich keine Grundlage für eine Vergütung der geltend gemachten Nachzahlung von Pensionskassenprämien zu Lasten des ALV-Fonds; dass diese Nachzahlung gestützt auf eine kantonale Bestimmung eingefordert wurde, ändere daran nichts, setze eidgenössisches Recht ihm widersprechendes kantonales Recht doch ausser Kraft; demnach könne nicht gestützt auf kantonales Recht die Anrechnung von Kosten erzwungen werden, für deren Anrechenbarkeit im eidgenössischen Recht keine Grundlage bestehe.

4.2 Wie die Beschwerdeführerin richtig darlegt, vergütet der ALV-Fonds den Trägern der Kassen gemäss Art. 92 Abs. 6 Satz 1 AVIG die anrechenbaren Kosten, die ihnen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben im Bereich der Arbeitslosenversicherung entstehen. In der ALK-Verwaltungskostenentschädigungs-Verordnung sind die als Verwaltungskosten anrechenbaren Aufwendungen festgelegt. Zu diesen gehören laut Art. 2 Abs. 1 lit. a dieser Verordnung die Personalkosten, welche neben den eigentlichen Lohnkosten auch die Arbeitgeberbeiträge an die Sozialversicherungen umfassen. Ziff. 2 a2 der Finanzweisungen ALK nennt dabei ausdrücklich auch 'Beiträge für die berufliche Vorsorge'. Der Einwand des seco, wonach die Arbeitslosenkasse die Vergütung von Beiträgen an die Pensionskasse gestützt auf kantonales Recht verlange, geht insoweit fehl, als sich die Pensionskassenleistungen wie übrigens auch die Lohnzahlungen für kantonale Angestellte immer nach kantonalem Recht richten. Indem das Bundesrecht die Personalkosten für ausrechenbar erklärt (Art. 2 Abs 1 lit. a ALK-Verwaltungskostenentschädigungs-Verordnung), stellt es damit zwangsläufig auf eine kantonalrechtliche Regelung ab. Art. 19 Abs. 2 des kantonalen Pensionskassengesetzes sieht im Übrigen ausdrücklich vor, dass die zwecks Ausgleichs ausgebliebener Erträge zu beschliessenden Nachzahlungen von den beitragspflichtigen Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern im Verhältnis der Beitragszahlungen des abgeschlossenen Rechnungsjahres zu erbringen sind, womit diese, was das seco zu bezweifeln scheint, einen unmittelbaren Bezug zu den erfüllten Aufgaben aufweisen.

4.3 Zur unterschiedlichen Interpretation von BGE 131 V 461 bezüglich der Auswirkungen auf die nunmehr streitige Verwaltungskostenentschädigung durch die Vorinstanz, das seco und die Arbeitslosenkasse ist vorab festzustellen, dass hier doch ein wesentlich anders gelagerter Sachverhalt als im erwähnten Präjudiz vorliegt. Dort bestand die finanzielle Aufwendung des Kantons für die berufliche Vorsorge in der Bezahlung fester Annuitäten an die Pensionskasse mit dem Zweck, die bis zur Fusion der beiden öffentlich-rechtlichen Pensionskassen aufgelaufene Unterdeckung sukzessive abzutragen. Es mag zwar zutreffen, dass auch die Kantone X._ und Y._ als Arbeitgeber gestützt auf kantonales Recht zur Bezahlung von Fr. 24'538.65 verpflichtet wurden, um die (teilweise) ungenügende Mitteldeckung auszugleichen. Der entscheidende Unterschied ergibt sich aber gerade daraus, dass gemäss Art. 92 Abs. 6 AVIG die anrechenbaren Kosten in Abhängigkeit zur erbrachten Leistung vergütet werden. Genau dies traf in dem in BGE 131 V 461 beurteilten Fall nicht zu, schuldete der Kanton der Pensionskasse die Annuitäten doch ganz unabhängig davon, wie viele Arbeitnehmende er in den von Art. 92 Abs. 6 AVIG erfassten Bereichen mit der Durchführung des Arbeitslosenversicherungsrechts beschäftigt. Hier hingegen handelt es sich um eine Nachschussverpflichtung der beiden am Recht stehenden Kantone an die Pensionskasse, welche in Relation zur beruflichen Vorsorge für die im Jahre 2002 zur Durchführung der Arbeitslosenversicherung beschäftigten Personen steht (vgl. Erw. 4.2 in fine hievor). Es liegen demnach unzweifelhaft zur beruflichen Vorsorge zählende Aufwendungen vor, welche im Rahmen der Bestimmung der Verwaltungskostenentschädigung als anrechenbar zu qualifizieren sind.

4.4 Darüber, ob der geltend gemachte Betrag von Fr. 24'538.65 vollumfänglich zu vergüten ist oder ob allenfalls im Sinne von Ziff. 4.1 der Finanzweisungen ALK (vgl. Erw. 2.2.3 hievor) oder etwa auf Grund von Art. 122b [Art. 122c in der bis 30. Juni 2003 gültig gewesenen Fassung] Abs. 3 letzter Satz AVIV und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 sowie Abs. 5 der ALK-Verwaltungskostenentschädigungs-Verordnung nur ein Teil davon erstattet werden kann, wird das seco, an welches die Sache zu diesem Zweck zurückzuweisen ist, noch zu befinden haben.

5. Da es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen ging, besteht für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht grundsätzlich Kostenpflicht (Umkehrschluss aus Art. 134 OG; Erw. 1.2 hievor). Dem Bund, der in seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um seine Vermögensinteressen handelt, das Eidgenössische Versicherungsgericht in Anspruch nimmt, dürfen indessen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden (Art. 135 in Verbindung mit Art. 156 Abs. 2 OG; vgl. betreffend Streitigkeiten um Baukosten- oder Betriebsbeiträge der AHV/IV: in BGE 117 V 136 nicht publizierte Erw. 7 und SVR 2001 IV Nr. 17 S. 47). Das unterliegende seco hat daher keine Gerichtskosten zu tragen.

Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 27. Dezember 2005 und die Verfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) vom 17. August 2004, Letztere nur soweit die Verwaltungskostenentschädigung von Fr. 24'538.65 betreffend, aufgehoben werden, und es wird die Sache zur masslichen Festsetzung des den Kantonen X._ und Y._ vom Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung für das Rechnungsjahr 2003 zu zahlenden Verwaltungskostenentschädigung an das seco zurückgewiesen.

2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1800.- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

4. Dieses Urteil wird den Parteien und der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements zugestellt.

Luzern, 7. September 2006