C 90/06

Urteil vom 7. August 2006 IV. Kammer

Präsident Ursprung, Bundesrichterin Widmer und Bundesrichter Schön; Gerichtsschreiberin Hofer

Regionales Arbeitsvermittlungszentrum St. Gallen, Unterstrasse 4, 9000 St. Gallen, Beschwerdeführer, vertreten durch das Amt für Arbeit, Unterstrasse 22, 9000 St. Gallen,

gegen

M._, 1967, Beschwerdegegner

Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, St. Gallen

(Entscheid vom 6. Februar 2006)

Sachverhalt:

A. Der 1967 geborene M._ stellte am 18. Januar 2005 Antrag auf Arbeitslosenentschädigung. Mit Schreiben vom 7. April 2005 und 20. Mai 2005 teilte ihm das Regionale Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) St. Gallen mit, dass die für die Kontrollperioden März und April 2005 nachgewiesenen Arbeitsbemühungen als ungenügend betrachtet werden müssten und sie beabsichtige, ihn aus diesem Grund ab 1. April 2005 für vier Tage und ab 1. Mai 2005 für acht Tage in der Anspruchsberechtigung einzustellen. Gleichzeitig gab sie ihm Gelegenheit zur Stellungnahme, wovon M._ Gebrauch machte. In der Folge stellte ihn das RAV mit Verfügungen vom 20. Juni 2005 für je drei Tage in der Anspruchsberechtigung ein. Diese Verfügungen erwuchsen unangefochten in Rechtskraft. Am 14. Juni 2005 teilte das RAV M._ mit, dass auch die Bemühungen für den Monat Mai 2005 ungenügend seien, weshalb es beabsichtige, ihn ab 1. Juni 2005 für 15 Tage in der Anspruchsberechtigung einzustellen. Mit Verfügung vom 27. Juni 2005 wurde er alsdann wegen ungenügender Arbeitsbemühungen in der Kontrollperiode Mai 2005 ab 1. Juni 2005 für sechs Tage in der Anspruchsberechtigung eingestellt. Die dagegen erhobene Einsprache wies das RAV mit Entscheid vom 15. Juli 2005 ab. Am 25. Juli 2005 erliess es eine weitere Verfügung, mit welcher es M._ aufgrund mangelnder Arbeitsbemühungen in der Kontrollperiode Juni 2005 mit Wirkung ab 1. Juli 2005 für 15 Tage in der Anspruchsberechtigung einstellte, nachdem es ihm zuvor mit Schreiben vom 7. Juli 2005 Gelegenheit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Einstellung gegeben hatte. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache wies das RAV mit Entscheid vom 31. August 2005 ebenfalls ab.

B. M._ erhob am 18. August 2005 Beschwerde gegen den Einspracheentscheid vom 15. Juli 2005 und am 3. Oktober 2005 gegen jenen vom 31. August 2005. Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen vereinigte die Verfahren und hiess mit Entscheid vom 6. Februar 2006 die Beschwerden teilweise gut, hob die angefochtenen Einspracheentscheide auf und reduzierte die Dauer der Einstellung in der Anspruchsberechtigung mit Wirkung ab 1. Juni 2005 auf drei Tage und jene ab 1. Juli 2005 auf sechs Tage.

C. Das Amt für Arbeit des Kantons St. Gallen führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die Einspracheentscheide vom 15. Juli 2005 und vom 31. August 2005 seien zu bestätigen. Weder M._ noch das Staatssekretariat für Wirtschaft lassen sich vernehmen.

Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte, der Versicherungsleistungen beanspruchen will, mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist er verpflichtet, Arbeit zu suchen, nötigenfalls auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können. Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 112 V 217 Erw. 1b mit Hinweisen). Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht. Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad des Verschuldens (Art. 30 Abs. 3 Satz 3 AVIG) und beträgt 1 bis 15 Tage bei leichtem, 16 bis 30 Tage bei mittelschwerem und 31 bis 60 Tage bei schwerem Verschulden (Art. 45 Abs. 2 AVIV). Gemäss Art. 45 Abs. 2bis AVIV ist die Einstellungsdauer angemessen zu erhöhen, wenn der Versicherte innerhalb der Rahmenfrist für den Leistungsbezug wiederholt in seiner Anspruchsberechtigung eingestellt wird.

2. Aufgrund der Akten hat der Beschwerdegegner den Einstellungstatbestand von Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG erfüllt, weshalb ihn die Verwaltung zu Recht in der Anspruchsberechtigung eingestellt hat. Streitig und zu prüfen ist, ob die von der Vorinstanz auf drei Tage mit Wirkung ab 1. Juni 2005 und auf sechs Tage mit Wirkung ab 1. Juli 2005 reduzierte Dauer der Einstellung in der Anspruchsberechtigung im Sinne des mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestellten Rechtsbegehrens wieder auf sechs und 15 Tage zu erhöhen oder ob eine andere Sanktionshöhe angemessen ist.

2.1 Prüfungsmassstab bildet, neben der Vereinbarkeit mit Bundesrecht, grundsätzlich auch die Angemessenheit des angefochtenen Verwaltungsakts (Art. 132 lit. a OG). Unangemessen ist der zu überprüfende Entscheid, den die Behörde im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien in einem konkreten Fall getroffen hat, wenn dieser zweckmässigerweise anders hätte ausfallen sollen. Allerdings darf das (erst- oder letztinstanzliche) Sozialversicherungsgericht sein Ermessen nicht ohne triftigen Grund an die Stelle desjenigen der Verwaltung setzen; es muss sich somit auf Gegebenheiten abstützen können, welche seine abweichende Ermessensausübung als nahe liegender erscheinen lassen. Auch ist Bestrebungen der Verwaltung Rechnung zu tragen, die darauf abzielen, durch interne Weisungen, Richtlinien, Skalen usw. eine rechtsgleiche Behandlung der Versicherten zu gewährleisten. Ermessensmissbrauch (Art. 104 lit. a OG) ist gegeben, wenn die Anordnung zwar innerhalb des behördlichen Ermessensspielsraums liegt, die Verwaltung sich dabei aber von unsachlichen, dem Zweck der massgebenden Vorschriften fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsprinzipien wie das Verbot von Willkür und rechtsungleicher Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben oder den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt (BGE 123 V 152 Erw. 2 mit Hinweisen).

2.2 Das kantonale Gericht hat erwogen, nachdem die Verwaltung den Versicherten mit Verfügungen vom 20. Juni 2005 für die Kontrollperioden März und April 2005 für je drei Tage in der Anspruchsberechtigung eingestellt habe, sei nur sieben Tage später die Verfügung vom 27. Juni 2005 ergangen, mit welcher er für Mai 2005 während sechs Tagen eingestellt worden sei. Er habe somit keine Gelegenheit gehabt, sich aufgrund der Verfügung vom 20. Juni 2005 der Konsequenzen seines Handelns bewusst zu werden und dieses zu ändern, um einer weiteren Einstellung zu entgehen. Der ermahnende Zweck der Sanktion sei somit nicht erfüllt worden, weshalb eine Erhöhung der Einstellungsdauer im Sinne von Art. 45 Abs. 2bis AVIV nicht gerechtfertigt sei. Da am 20. Juni 2005 für die Kontrollperioden März und April 2005 eine Einstellung von je drei Tagen verfügt worden sei, müsse die Einstellung für die Kontrollperiode Mai 2005 ebenfalls auf drei Tage festgesetzt werden. Eine Erhöhung auf sechs Tage rechtfertige sich dagegen für die Kontrollperiode Juni 2005, da sich der Versicherte in Kenntnis der Verfügungen vom 20. und 27. Juni 2005 spätestens in der zweiten Hälfte des Monats Juni 2005 vermehrt um Arbeit hätte bemühen können und müssen.

2.3 In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird geltend gemacht, der Versicherte sei sich seit der Informationsveranstaltung vom 26. Januar 2005, anlässlich welcher die versicherten Personen über Rechte und Pflichten während der Arbeitslosigkeit aufgeklärt worden seien und aufgrund der abgegebenen Unterlagen über seine Pflicht zur Stellensuche und die Folgen einer Zuwiderhandlung bewusst gewesen. Mittels Schreiben vom 7. April 2005 und den folgenden Sanktionsandrohungen sei ihm zudem mitgeteilt worden, dass mangels genügender Pflichterfüllung im Falle des Bejahens der Anspruchsberechtigung Einstellungen in der angedrohten Höhe verbindlich verfügt würden. Am 14. Juni 2005 sei dem Versicherten zudem ausdrücklich mitgeteilt worden, dass er mit massiv höheren Einstellungen oder der Überprüfung der Vermittlungsfähigkeit rechnen müsse, wenn er künftig erneut seinen Obliegenheiten nicht nachkomme. Die Verwaltung sei damit der Informationspflicht nach Art. 27 Abs. 1 ATSG nachgekommen. Darüber hinaus weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass nach BGE 113 V 154 sowie ARV 1999 Nr. 32 allein das Verschulden und nicht wie im angefochtenen Entscheid festgehalten der Verfügungszeitpunkt das Einstellmass bestimme. Mit der verfügten Einstellung habe die Verwaltung weder das ihr zustehende Ermessen verletzt, noch könne darin eine unangemessene Handhabung des Verschuldensmassstabes erblickt werden.

3.
3.1 Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung gemäss Art. 30 AVIG hat nicht den Charakter einer Strafe im Sinne des Strafrechts, sondern denjenigen einer verwaltungsrechtlichen Sanktion mit dem Zweck, der Gefahr missbräuchlicher Inanspruchnahme der Arbeitslosenversicherung zu begegnen. Als solche kann sie ungeachtet der Regel des Art. 68 StGB wiederholt verfügt werden (BGE 123 V 151 Erw. 1c mit Hinweis). Praxisgemäss hat beim Zusammentreffen mehrerer Einstellungsgründe derselben Art für jeden Tatbestand eine besondere Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu erfolgen (ARV 1993/94 Nr. 3 S. 22 Erw. 3d mit Hinweis). Davon kann nur ganz ausnahmsweise abgewichen werden, etwa wenn das vom Versicherten mehrfach gezeigte Fehlverhalten als Ausdruck eines einheitlichen Willensentschlusses und damit bei engem sachlichem und zeitlichem Zusammenhang als Handlungseinheit erscheint (ARV 1993 Nr. 3 S. 25 Erw. 5b; Urteil Z. vom 19. Oktober 1998, C 33/97). So etwa, wenn ein Versicherter mehrere zumutbare Stellen gleichzeitig, aus demselben Grund und mit einheitlichem Willensentschluss ablehnt (ARV 1988 Nr. 3 S. 26; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, Rz 710). Solche Verhältnisse liegen im konkreten Fall nicht vor. Die versicherte Person hat den Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen monatlich zu erbringen (Art. 26 Abs. 2bis in Verbindung mit Art. 27a AVIV) und die zuständige Amtsstelle hat diese monatlich zu überprüfen (Art. 26 Abs. 3 AVIV). Ungenügende persönliche Arbeitsbemühungen über mehrere Kontrollperioden können - auch rückwirkend - mit mehreren einzelnen Einstellungsverfügungen sanktioniert werden (ARV 2003 Nr. 10 S. 118 [Urteil D. vom 3. August 2001, C 105/01]).

3.2 Die Einstellungstatbestände sind ein Instrument der Schadenminderung, indem sie - neben dem "generalpräventiven" Schutz der Arbeitslosenversicherung vor missbräuchlichen Verhaltensweisen - der vorbeugenden Verhaltenssteuerung im Einzelfall dienen, so etwa der Intensivierung unzureichender Arbeitsbemühungen oder der verbesserten Wahrnehmung administrativer Mitwirkungspflichten durch die versicherte Person. Der Einbezug blosser Gefährdungstatbestände kommt nicht allein dann zum Tragen, wenn ein erforderliches Handeln durchgesetzt werden soll, sondern auch, wenn eine abgeschlossene unerwünschte Handlung zur Diskussion steht (vgl. BGE 123 V 151 Erw. 1b; Urteil A. vom 25. Juni 2004, C 152/03). Die Verwaltung hat den Versicherten erst nachträglich mit Verfügungen vom 20. Juni 2005 für die Monate März und April erstmals in der Anspruchsberechtigung eingestellt. Dadurch kam das "edukative Verfügungselement" zumindest für die Arbeitsbemühungen der Kontrollperiode Mai 2005 zwar nicht zum Tragen. Zu berücksichtigen ist allerdings, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, dass der Beschwerdegegner aufgrund der Aufforderungen zur Stellungnahme wegen ungenügenden Arbeitsbemühungen und der Sanktionsandrohungen (Schreiben vom 7. April 2005 und 20. Mai 2005) erkennen musste, dass die bisherigen persönlichen Arbeitsbemühungen ungenügend waren und die Einstellungsdauer angemessen erhöht würde, falls die Bemühungen weiterhin ungenügend sein sollten. Er wurde auch darüber informiert, mit welcher Anzahl von Einstelltagen er im Wiederholungsfalle zu rechnen hat. Dabei wurde auf den vom Staatssekretariat für Wirtschaft erstellten Einstellungsraster hingewiesen, wonach ungenügende Arbeitsbemühungen in der Kontrollperiode erstmals mit drei bis vier Tagen, zweitmals mit fünf bis neun Tagen und beim dritten Mal mit zehn bis 19 Tagen sanktioniert würden. Am 7. April 2005 erhielt der Beschwerdegegner zum ersten Mal ein solches Schreiben. Er hatte somit Gelegenheit, sich der Konsequenzen seines Verhaltens bewusst zu werden, es dementsprechend zu ändern und weiteren Einstellungen zu entgehen. Trotzdem konnte er für Mai 2005 lediglich zwei und für Juni 2005 nur eine konkrete Arbeitsbemühung nachweisen. Dass die Hinweise in einem formlosen Schreiben und nicht in Verfügungsform ergingen, lässt sich sodann nicht beanstanden. Nach der Rechtsprechung muss eine Einstellung verfügt werden, wenn der entsprechende Tatbestand erfüllt ist. Eine der Einstellung vorangehende Mahnung ist in der Arbeitslosenversicherung, anders als etwa im Bereich der Invalidenversicherung (vgl. das Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach alt Art. 31 IVG und Art. 21 Abs. 4 ATSG), nicht vorgesehen, weil die versicherten Personen von Anfang an auf ihre Pflichten aufmerksam gemacht werden (Art. 27 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 19a ff. AVIV; vgl. BGE 124 V 233 Erw. 5b).

3.3 Die verfügten Einstellungen von sechs und 15 Tagen bewegen sich im mittleren Bereich der vom Staatssekretariat für Wirtschaft für die hier zu beurteilenden Konstellationen vorgesehenen Richtmasse (zur Bedeutung von Verwaltungsweisungen vor allem unter dem Aspekt der rechtsgleichen Gesetzesanwendung vgl. BGE 131 V 45 Erw. 2.3, 130 V 172 Erw. 4.3.1, 232 Erw. 2.1). Sie liegen zudem innerhalb der in Art. 45 Abs. 2 lit. a AVIV vorgesehenen Einstellungsdauer bei leichtem Verschulden. Das Vorgehen des RAV lässt sich auch unter dem Blickwinkel der Angemessenheitskontrolle bei den gegebenen Umständen nicht beanstanden, weshalb das kantonale Gericht unzulässigerweise in die pflichtgemässe Ermessensausübung der Verwaltung eingegriffen hat.

Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:

1. In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 6. Februar 2006 aufgehoben.

2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, der Kantonalen Arbeitslosenkasse St. Gallen und dem Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.

Luzern, 7. August 2006